1 стр. из 1

Поднять тему межмуниципальной хозяйственной кооперации подтолкнуло противоречие двух обстоятельств: всё более нарастающей и всё более очевидной необходимости межмуниципальной хозяйственной кооперации, с одной стороны, и, с другой — абсолютной неразвитости этого механизма в России.

Для начала совершенно конкретный пример. Не менее года тому назад губернатор Пермского края заявил о необходимости наконец-то организовать в регионе цивилизованную систему мусороудаления, включающую в себя мусоропереработку и утилизацию мусора, в т. ч. путем сжигания (к слову заметим, что аналогичные призывы давно звучат в Московской области и во многих иных регионах). Задача переработки и утилизации ТБО — из разряда муниципальных. Ответственность за ее надлежащее решение несут муниципальные районы и городские округа, а за сбор и вывоз ТБО — поселения. Соответственно, именно им и надлежит организовать эффективную систему «экономики отходов».

Давайте зададимся вопросом, может ли небольшой район или город самостоятельно решить эту задачу? Полагаю, что сможет, но только в одном случае — если будет постоянно и в огромных масштабах дотировать хозяйствующим субъектам и переработку, и утилизацию. Однако можно ли такую организацию назвать эффективной? Вряд ли.

Если же мы говорим о необходимости выбора экономически эффективного механизма, то вынуждены учитывать и то обстоятельство, что экономика отходов может быть рентабельной только при весьма значительных объемах переработки и утилизации (естественно, это не единственный фактор, но один из ключевых). То есть, с одной стороны, мы знаем, что все районы и городские округа обязаны решать задачу эффективного мусороудаления, с другой — создание экономически эффективной мусоропереработки и более или менее технологичной утилизации требует больших объемов «сырья», каковым собственно и являются ТБО. То есть совершенно очевидно, что муниципалитетам необходимо объединять свои усилия для совместного решения этой задачи. Следовательно, пришло время говорить о межмуниципальной хозяйственной кооперации.

Можно назвать и целый ряд других примеров — те же общественные перевозки между различными муниципалитетами, решение вопросов «дачных территорий», размещения и содержания кладбищ и др. Несмотря на такую очевидность, примеров успешной и устойчивой межмуниципальной хозяйственной кооперации во всей России крайне мало. В то время как за рубежом это один из наиболее распространенных механизмов повышения эффективности муниципального управления. Почему так происходит?

Для начала несколько слов о самом этом механизме. Межмуниципальная хозяйственная кооперация, по нашему глубокому убеждению, может и должна стать одним из наиболее эффективных и перспективных способов решения вопросов местного значения.

Правильное использование этого механизма (и об этом свидетельствует в частности и зарубежный опыт) делает его предпочтительной альтернативой объединению (укрупнению) муниципальных образований, поскольку позволяет сочетать безусловные преимущества самоуправления в границах небольших территорий с эффективной организацией муниципального управления, возможностью т. н. «экономии на масштабе», повышением качества предоставляемых услуг.

Межмуниципальное взаимодействие может быть в двух различных плоскостях — т. н. политической и хозяйственной. Политическое взаимодействие происходит в рамках ассоциаций и советов, цель которых — защита и представительство интересов входящих в их состав муниципалитетов. Хозяйственная же кооперация необходима именно для решения совместными усилиями задач по предоставлению муниципальных услуг каждым участником кооперации. В этом случае объединение усилий и ресурсов происходит в целях ведения совместной хозяйственной деятельности.

С вступлением в силу Закона №131-ФЗ потребность в межмуниципальной кооперации резко возросла. Она вызвана, во-первых, появлением большого числа малых муниципальных образований поселенческого типа, которые обязаны решать большой круг задач местного значения и организовывать предоставление ряда муниципальных услуг, а во-вторых, чрезвычайной ограниченностью ресурсов (в т. ч. организационных, кадровых, финансовых и материальных) и опыта у большинства из муниципалитетов.

Основная идея межмуниципальной кооперации проста, она состоит именно в том, что объединение ресурсов различных муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного муниципалитета. Отметим, что в европейских странах практически все муниципалитеты входят в те или иные межмуниципальные хозяйственные организации. Популярность этого механизма организации предоставления муниципальных услуг, позволяющего существенно повысить эффективность управления, чрезвычайно высока.
Почему же в России (несмотря на то, что межмуниципальная хозяйственная кооперация допускалась и ранее) этот механизм не получил до настоящего времени широкого распространения? Позволю себе высказать собственную точку зрения, базирующуюся на многолетнем опыте консультирования многих десятков, а то и сотен муниципалитетов. Как мне представляется, отмечающаяся до сих пор непопулярность данного способа связана с такими факторами, как:
 высокий уровень взаимного недоверия в среде муниципальных политиков и чиновников, стремление последних все решать самостоятельно;
 нежелание и неготовность идти на компромиссы (особенность, свойственная российскому политику и чиновнику — компромисс рассматривается зачастую не как выигрыш, а как проявление слабости);
 недоверие к гражданско-правовому договору как эффективному средству организации предоставления услуг (многим до сих пор кажется, что прямое администрирование более эффективно, хотя весь опыт и говорит об обратном);
 отсутствие надлежащих традиций совместного ведения дел;
 недостаточность знаний о возможностях и порядке реализации форм межмуниципальной хозяйственной кооперации.

С последним негативным фактором желающим исправить ситуацию можно помочь (мы готовы научить, подсказать), а вот преодоление первых четырех препятствий — исключительно в руках самих муниципалов.

Наряду с перечисленными существуют и очевидные правовые проблемы, частью которых мы «обязаны» Федеральному закону №131-ФЗ, а частью — несоответствиями между публичным и частным правом, гражданским законодательством и законодательством о местном самоуправлении. Так, к примеру, среди правовых проблем, тормозящих развитие института межмуниципальной хозяйственной кооперации, можно выделить:
 недостаточную разграниченность компетенции между различными типами муниципальных образований;
 предоставление (и массовое использование на практике) права на делегирование исполнения полномочий от поселений муниципальным районам;
 общую недостаточность правового регулирования данного механизма, порождающую массу вопросов (начиная с неопределенности статуса и видов договоров, которые могут заключаться муниципалитетами в целях хозяйственной кооперации, и заканчивая неурегулированностью отношений по созданию межмуниципальных хозяйствующих субъектов).

Межмуниципальная хозяйственная кооперация может быть организована в разных формах, в зависимости от поставленных задач, в частности:
 заключение и исполнение разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности — в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместное проведение семинара или конференции, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки); это наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества, по сути единственная из тех, что практикуют и российские муниципалитеты;
 заключение и исполнение длящихся во времени договоров о совместной деятельности — в случаях, когда муниципалитеты систематически сотрудничают в связи с решением определенного вопроса местного значения (например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;
 создание совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе; отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решениями органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими и потребителями услуг, оказываемых этими обществами.

Суть таковой кооперации — объединение усилий и ресурсов нескольких муниципальных образований, перед которыми стоят одинаковые или дополняющие друг друга задачи. Поскольку значительная часть муниципальных услуг предоставляется на основе постоянной или текущей деятельности, то наиболее целесообразной формой кооперации может стать создание межмуниципального хозяйствующего субъекта — организации, которая будет в состоянии оказывать услуги всем муниципальным образованиям, участникам такой кооперации.

Следует иметь в виду, что такое межмуниципальное предприятие создается исключительно для тех видов деятельности, которые напрямую связаны с вопросами местного значения муниципальных образований, учредителей. Только таким образом достигается реализация закрепленных законодательством требований о целевом назначении межмуниципальной кооперации и муниципальной собственности, а также тесно связанного с ними принципа специальной правоспособности хозяйствующих субъектов публично-правовых образований.

В каких формах могут создаваться межмуниципальные организации? Для коммерческих организаций (с учетом норм гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении) это общества с ограниченной ответственностью (ООО), а для некоммерческих — автономные некоммерческие организации и фонды. Мы готовы оказать помощь тем муниципалитетам, которые примут соответствующее решение. Возвращаясь к нашему примеру, предположу, что одним из предпочтительных способов решения задач по организации переработки и утилизации ТБО может стать создание межмуниципального ООО, которое либо само будет предоставлять определенные услуги в этой сфере, либо будет выступать от имени муниципалитетов партнером частных инвесторов и операторов.

Подобные и иные схемы стали темой обсуждения на специальных международных конференциях по экономике отходов. Эти мероприятия проходили в Санкт-Петербурге (15 апреля) и Гамбурге (28 и 29 апреля).

Резюмируя сказанное, еще раз отметим, что межмуниципальная хозяйственная кооперация является чрезвычайно эффективным способом организации решения муниципальных задач. В то же время она требует, особенно на стадии становления, значительных усилий со стороны муниципалитетов-участников, внимательного отношения к возможностям и «потенциальным ловушкам» законодательства, а также желания и готовности идти на взаимные компромиссы. Но, как представляется, конечный политический (сохранение самостоятельности, повышение имиджа в глазах избирателей и государства), экономический (возможности расширения рынка сбыта, снижения издержек, экономия «на масштабе» и т. п.) и социальный (устойчивость предоставления услуги, ее качество, взаимосвязь с жителями и др.) эффекты действий в рамках грамотно организованной межмуниципальной хозяйственной кооперации оправдывают затраты на ее организацию.

Полная или частичная перепечатка материалов - только разрешения администрации!