1 стр. из 1

Парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение развития газовой отрасли», состоявшиеся в Государственной Думе РФ, во многом определили приоритеты данного направления. Участники проанализировали актуальные правовые проблемы и выработали рекомендации по созданию благоприятной инвестиционной среды для освоения новых труднодоступных газовых проектов. Со вступительным словом выступил заместитель председателя Государственной Думы РФ, президент Российского газового общества Валерий Язев.

В заседании приняли участие: председатель Государственной Думы РФ Борис Грызлов, председатели профильных комитетов Госдумы, члены Совета Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, представители научно-исследовательских учреждений.

Валерий Язев: «Нужна система особых законодательных мер»

— Мы рассматриваем вопрос, на который законодатели должны дать ясный и исчерпывающий ответ. От него во многом зависит будущее российской электроэнергетики, экономическое и социальное развитие арктической зоны, Восточной Сибири и Дальнего Востока, реализация программы газификации населенных пунктов. От него зависит исполнение долгосрочных планов на поставку природного газа нашим ближайшим соседям, в страны Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. Напомню также, что Арктика и Восточная Сибирь — это не только топливно-сырьевая база, но и ресурсная база для российской промышленности, в том числе для самых инновационных ее отраслей. В арктической зоне сосредоточено 95% запасов природного газа, 60% нефти, 40% золота, 90% серебра, хрома и марганца, 100% коренных алмазов, 47% платиновых металлов, 95% редкоземельных металлов, более 50% вольфрама и 60% меди. И это далеко не полный перечень.

По словам спикера, задачи развития газовой отрасли России поставлены достаточно отчетливо: это расширение геологоразведки, привлечение инвестиций и трудовых ресурсов для добычи, создание промышленной, транспортной и социальной инфраструктур, достижение приемлемой рентабельности при повышенных затратах, обеспечение устойчивого спроса на природный газ и газовый конденсат. «Перечисленные задачи, — подчеркнул Валерий Язев, — можно решить только совместными усилиями государства, органов местного самоуправления и бизнеса».
На полуострове Ямал и прилегающих акваториях открыто 10 газовых, 13 газоконденсатных и 8 нефтегазовых месторождений. Разведанные и предварительно оцененные запасы газа составляют около 16 трлн куб. м, перспективные прогнозные ресурсы оцениваются по суше в 22 трлн, а вместе с акваторией — 50 трлн куб. м. Наиболее перспективны для разработки уникальные и крупные месторождения Бованенковской, Тамбейской и Южной групп.

Запасы Бованенковской группы достигают 8,2 трлн куб. м природного газа, или 62% разведанных запасов Ямала. Вместе с тем Ямал является одним из наиболее труднодоступных районов арктической зоны, характеризуется крайне неблагоприятными природно-климатическими условиями, а также очень чувствительной к внешнему воздействию экологической системой. Но к 2030 г. с Ямала по создаваемой газотранспортной системе должно ежегодно подаваться в Единую систему газоснабжения России более 300 млрд куб. м природного газа.

Крупные запасы газа Восточной Сибири и Дальнего Востока позволяют сформировать новые центры газодобычи в Красноярском крае, Иркутской области, Республике Саха (Якутия), Сахалинской области и Камчатском крае. В связи с большой удаленностью указанных месторождений от потребителей потребуется построить единую газотранспортную систему, включая подземные хранилища газа и гелия. Для использования высокоценных «жирных» компонентов и гелия, которыми богат газ этих регионов, должны быть созданы новые газохимические предприятия.

Весьма перспективными для освоения являются месторождения на шельфе арктических и дальневосточных морей. Их суммарный потенциал — более  100 млрд т у. т., в том числе 16,7 млрд т нефти и конденсата, 78,8 трлн куб. м газа, что соответствует 20–25% от общего объема мировых ресурсов углеводорода. Здесь выявлено более 450 локальных объектов, открыто 32 месторождения, в том числе газовые супергиганты — Штокмановское, Русановское и Ленинградское месторождения. Освоение Штокмановского газоконденсатного месторождения требует значительно большего объема инвестиций по сравнению с разработкой месторождений материковой части России.

«Новая сырьевая база газовой промышленности обеспечит потребности внутреннего и внешнего рынков на столетие, но для ее детального геологического изучения и промышленного освоения нужна система особых законодательных мер, в первую очередь — налоговых и таможенных», — резюмировал Валерий Язев.

В октябре прошлого года Председатель Правительства РФ на совещании в Новом Уренгое поручил разработать систему льгот для стимулирования роста добычи на шельфе и производства сжиженного природного газа. В частности, было издано Распоряжение Правительства РФ (от 11.10.2010 г. № 1713-р), в котором предлагалось проработать освобождение от уплаты ввозных таможенных пошлин на оборудование, аналоги которого не производится в России, а также установление нулевой таможенной пошлины на стабильный газовый конденсат и произведенный на Ямале сжиженный природный газ при его вывозе морским транспортом и освобождение от налога на добавленную стоимость оборудования, ввозимого на российскую территорию, аналоги которого не производятся в России. Распоряжение предусматривало изучение предложений по упрощению и сокращению сроков процедур таможенного контроля, оформления ввоза на полуостров Ямал оборудования для добычи, переработки и транспортировки углеводородного сырья, оформления вывоза с территории Ямала углеводородного сырья и продуктов его переработки.

«Проекты многих нормативных актов находятся в стадии активной подготовки, поэтому нам необходимо на парламентском уровне обсудить все наиболее перспективные предложения, — отметил зампредседателя Госдумы. — Прежде всего нужно выработать мнение о льготах по налогу на добычу полезных ископаемых для газа, добываемого к северу от полярного круга, включая арктический шельф, а также в соответствующих регионах Восточной Сибири. Для добычи нефти такие льготы установлены. Далее, следует договориться о налоге на добавленную стоимость для работ, выполняемых на континентальном шельфе. Газовые компании считают, что для этих работ должно быть предоставлено право на вычеты НДС из стоимости использованных товаров (работ и услуг). Должно быть оптимизировано и финансирование проектов. Возможно, есть смысл отменить 10-летнее ограничение в отношении переноса убытков на будущее в целях налогообложения прибыли при осуществлении шельфовых проектов. Необходимо разработать и систему дополнительных мер для обеспечения арктической зоны трудовыми ресурсами».

Позднее, подводя итоги слушаний, Валерий Язев сказал: «Мы услышали много интересных предложений. Некоторые из них давно обсуждаются Правительством РФ, и можно надеяться, в обозримом будущем на Государственную Думу будут вынесены для обсуждения соответствующие законопроекты. Комитеты Государственной Думы должны быть готовы к напряженной работе, так как изменения затронут налоговое, таможенное, природоохранное, транспортное и трудовое законодательство. Разумеется, изменения коснутся недропользования и технического регулирования. Очевидно, все это отразится в государственных программах, федеральном бюджете и международных договорах».

Из рекомендаций парламентских слушаний

«Месторождения новых регионов газодобычи характеризуются повышенной труднодоступностью районов расположения, значительной удаленностью от существующей производственной инфраструктуры, включая действующую систему магистральных газопроводов, а также многокомпонентными составами пластовой смеси, усложненными горно-геологическими условиями залегания и низкими фильтрационными свойствами продуктивных пластов, — говорится в Рекомендациях парламентских слушаний. — Для их эффективной эксплуатации в трудных природно-климатических условиях необходимо обеспечить решение ряда сложных научно-технических задач в области строительства скважин, газопромысловых объектов и газопроводов в зоне многолетнемерзлых грунтов и морских месторождений, а также внедрения обеспечивающих сохранение окружающей среды новых технологических решений. Все это потребует привлечения значительных объемов инвестиций».

Участники парламентских слушаний отметили, что действующие положения законодательства Российской Федерации не в полной мере учитывают специфику добычи углеводорода в новых перспективных регионах, особенно на континентальном шельфе Российской Федерации, что предопределяет недостаточный уровень инвестиционной привлекательности проектов и ограничивает возможности по привлечению для их реализации компаний, обладающих необходимыми технологиями, опытом и финансовыми ресурсами.

В связи с этим для выполнения государственных задач по обеспечению бездефицитного баланса газа на долгосрочной основе целесообразно продолжить работу по выработке первоочередных мер по созданию благоприятной инвестиционной среды для освоения новых газодобывающих регионов. Выход в новые регионы газодобычи будет способствовать решению важнейших задач поддержания устойчивого газоснабжения российских потребителей и выполнению приоритетных планов по газификации регионов России.

До недавнего времени многие потребители на территории России, особенно в сельской местности, были лишены благ и возможностей, которые предоставляет природный газ. С реализацией планов по газификации регионов ситуация начала кардинально меняться к лучшему. В период с 2001 по 2010 гг. на газификацию регионов ОАО «Газпром» направило средства в объеме 127 млрд руб. и построило более 21 тыс. км газораспределительных сетей с применением новейших технологий строительства объектов газификации. В связи с этим уровень газификации природным газом за период 2005–2010 гг. повысился в среднем по России с 54,2% до 63,1%. Уровень газификации городов и поселков городского типа поднялся с 60,9% до 69,8%, а населенных пунктов в сельской местности — с 36,1% до 46,7%.

Таким образом, залогом успешной реализации инвестиционных планов газовой отрасли Российской Федерации и надежного обеспечения газом российских потребителей, а также выполнения экспортных обязательств должны стать гарантии со стороны государства о продолжении работы по созданию экономически привлекательных условий освоения новых труднодоступных газоносных провинций.

«Развитие новых газоносных регионов России — это не только рост и поддержание добычи природного газа на необходимом уровне, но и обеспечение скорейшего социально-экономического развития территорий, возможности для роста деловой активности, создание новых производств, что, в свою очередь, приводит к появлению новых рабочих мест», — отмечается в Рекомендациях.

В отношении проектов, реализуемых на континентальном шельфе Российской Федерации: дополнительная нагрузка на эти проекты, помимо отсутствия каких-либо льгот по уплате обязательных платежей, возникает в связи со специфическим статусом континентального шельфа России, который не является территорией Российской Федерации. В соответствии с действующим налоговым законодательством выполнение работ (оказание услуг) на континентальном шельфе не является объектом налогообложения в целях налога на добавленную стоимость. НДС по товарам (работам, услугам), приобретаемым для выполнения таких работ (оказания услуг), учитывается в стоимости таких товаров (работ, услуг), а не принимается к вычету в общем порядке. В результате компании и, в первую очередь, иностранные инвесторы, осуществляющие операции по добыче и первоначальной переработке углеводородов, строительству (созданию) сооружений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, а также другие виды деятельности, связанные со строительством инфраструктуры, обустройством и разработкой месторождений, не имеют возможности реализовать право на вычет НДС, что приводит к существенному увеличению их затрат и, как следствие, удорожанию шельфовых проектов.

Реализация инвестиционных проектов в арктической зоне Российской Федерации требует использования специфического, весьма дорогостоящего, имущества. Это имущество относится к категории основных средств, подлежащих налогообложению налогом на имущество организаций. Налоговой базой по налогу на имущество признается балансовая стоимость имущества, которая при реализации проектов на шельфе будет достаточно существенной. Уплата налога по ставке 2,2% приводит к существенному удорожанию проекта.

Следует также обратить внимание, что это имущество будет облагаться налогом на имущество организаций в России только в том случае, если будет отражено на балансе российской организации или зарегистрированного в России постоянного представительства иностранной организации. Если же это имущество будет принадлежать иностранной организации, не имеющей постоянного представительства в России, то налог со стоимости такого имущества уплачиваться не будет.

Таким образом, действующее законодательство по налогу на имущество не только приводит к существенному удорожанию проекта, но и подталкивает недропользователей оформлять дорогостоящее имущество на иностранные юридические лица, не имеющие постоянного представительства в России.

В недостаточной степени учтена специфика шельфовых проектов с положениями таможенного законодательства в вопросе об определении момента и порядка возникновения таможенной территории при создании искусственных островов, установок и сооружений.

Морские стационарные платформы и плавучие буровые установки являются ключевыми имущественными объектами при разработке недр на континентальном шельфе. При этом они конструктивно являются морскими судами. Включение этих судов в Российский международный реестр судов позволило бы не только воспользоваться налоговыми преференциями, предусмотренными законодательством о налогах и сборах для операций с такими судами, но и позволило бы на указанных судах устанавливать государственный флаг Российской Федерации, что имеет большое значение для репутации российского государства.

Освоение сложных шельфовых месторождений на настоящем этапе невозможно без привлечения международных нефтегазовых корпораций и применения международных стандартов и сертификатов соответствия на материалы и оборудование иностранного производства. Однако в связи с отсутствием в России процедур взаимного признания сертификатов соответствия (за исключением крайне малого перечня электрооборудования и электронных компонентов) приходится повторно проводить подтверждение соответствия на ввозимые из-за рубежа материалы и оборудование, уже имеющие сертификаты соответствия иностранных уполномоченных органов.

Указанные проблемные вопросы ведут к непродуктивным затратам времени и денежных средств и увеличению операционных рисков, неизбежно возникающих при использовании интерфейсов между различными нормами. Краткосрочным решением проблемы может стать разрешение использовать международные стандарты и сертификаты соответствия для проектов на арктическом и дальневосточном шельфе Российской Федерации. Системным, долгосрочным решением является разработка российских национальных стандартов и сводов правил на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов обустройства морских нефтегазовых месторождений. На настоящий момент такие нормативные документы отсутствуют.

Еще одной проблемной зоной является существующая на сегодня процедура проведения экспертиз и согласований. Несмотря на ряд упрощений, предпринятых в последнее время, процедура проведения экспертиз и согласований шельфовых проектов остается сложной, длительной и дорогостоящей. Для принятия решения по проекту в шельфовой зоне инвестор должен получить четыре основных документа на проект: положительное заключение экологической и государственной экспертиз, разрешения на установку сооружения и на строительство.

В связи с этим целесообразно продолжить работу по упрощению процедур проведения экспертиз и согласований, сократить количество этапов прохождения экспертиз и упростить процедуру получения разрешительных документов на установку и строительство объектов шельфовой зоны.

В условиях высокой капиталоемкости проектов, реализуемых на шельфе арктических морей, существующий уровень налоговой нагрузки и наличие указанных выше законодательных неопределенностей делают показатели рентабельности шельфовых проектов значительно более низкими по сравнению с аналогичными показателями материковых проектов.

В то же время существующее ограничение срока переноса убытков на будущее десятилетним сроком (статья 283 НК РФ) с учетом длительного периода окупаемости проекта и получения первой прибыли от добычи на шельфе фактически лишает недропользователей права учитывать убытки, полученные на стадии капитальных вложений в разработку месторождения для целей налогообложения.

Помимо налоговых мер для реализации проектов на шельфе необходимо принять и ряд мер неналогового характера, в частности:
 определение правового статуса искусственных островов, созданных для разработки недр на шельфе;
 упрощенный порядок перемещения граждан Российской Федерации и иностранных граждан с территории Российской Федерации на искусственные острова, связанные с разработкой недр на шельфе;
 упрощенный порядок получения разрешения на пересечение морской границы Российской Федерации судами, обслуживающими процесс разработки недр на шельфе.

Необходимо также рассмотреть вопрос об изменении требований законодательства, предъявляемых к пользователям недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации. Очевидно, что жесткие, но вполне оправданные критерии допуска, предъявляемые к недропользователям на шельфе, должны быть скорректированы с учетом уникальности предполагаемых проектов освоения Арктического шельфа и весьма ограниченного круга лиц, потенциально готовых участвовать в разработке этих месторождений.

Следствием являются: снижение привлекательности шельфовых проектов для инвесторов, сложности в привлечении технологий и ресурсов и существенное замедление процесса освоения континентального шельфа.

Одним из перспективных направлений расширения сырьевой базы страны является освоение нетрадиционных ресурсов углеводородного сырья. Среди них ресурсы метана угольных пластов занимают особое место. Растущие объемы добычи газа их угольных пластов обусловливают актуальность и практическую направленность научно-исследовательских работ, проводимых в этой области.

Пилотный проект добычи метана из угольных пластов в Кузбассе является инновационным и направлен на увеличение газификации региона, улучшение экологической обстановки и повышение безопасности подземной добычи угля. В связи с этим существенным условием для дальнейшего развития проектов по добыче метана угольных пластов является законодательное создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций в освоение этих нетрадиционных ресурсов. Учитывая изложенное, участники парламентских слушаний отмечают, что для надежного удовлетворения потребностей экономики страны в газе и повышения эффективности функционирования и развития газовой промышленности необходимо осуществление долгосрочной государственной политики (создание условий и стимулов для наращивания добычи и разработки новых газовых месторождений).

Таким образом, проанализировав проблемы правового обеспечения развития газовой отрасли Российской Федерации и создания благоприятной инвестиционной среды для освоения новых труднодоступных газовых проектов, участники парламентских слушаний приняли следующие решения.
1. Признать целесообразным на основе анализа действующего законодательства разработать пакет законодательных инициатив в части повышения экономической эффективности и инвестиционной привлекательности освоения новых месторождений, устранения правовых барьеров по использованию передовых технологий геологоразведки, добычи и транспортировки газа, эффективного использования всех компонентов углеводородного сырья при разработке месторождений, совершенствования технологий переработки газа и газохимии.

2. Основными направлениями совершенствования законодательства, обеспечивающими развитие газовой отрасли, определить:
а) в сфере налогового законодательства:
 создание комплекса мер налогового стимулирования для повышения инвестиционной привлекательности проектов освоения новых месторождений на полуострове Ямал, в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также на шельфе арктических и дальневосточных морей;
  совершенствование механизма взимания налога на добавленную стоимость при осуществлении работ на континентальном шельфе Российской Федерации;
 освобождение от НДС оборудования, предназначенного для разработки недр на шельфе арктических морей;
 освобождение от налогообложения находящегося на шельфе имущества, предназначенного для разработки недр;
 разрешение переноса убытков для целей налога на прибыль на срок, превышающий 10 лет;
б) в сфере таможенного законодательства:
 введение определений искусственного острова, установки и сооружения для целей формирования таможенной территории, внесение определенности в отношении порядка и момента приобретения статуса таможенной территории данными объектами;
 разработка и введение специальных таможенных процедур, связанных с реализацией проектов на континентальном шельфе Российской Федерации;
в) в сфере законодательства о недрах и континентальном шельфе:
 определение порядка присвоения сооружению статуса искусственного острова, установки и сооружения, а также уточнение градостроительных норм, учитывающих специфику этих объектов;
 уточнение состава пользователей недр с учетом необходимости привлечения дочерних обществ государственных компаний и компаний с государственным участием, определенным законодательством о недрах Российской Федерации;
г) в сфере законодательства о государственной границе Российской Федерации:
 предусмотреть внесение изменений в части облегчения процедур пограничного контроля, связанных с деятельностью на континентальном шельфе Российской Федерации;
д) в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации:
 предусмотреть возможность включения в Российский международный реестр морских стационарных платформ и плавучих буровых установок.
3. Рассмотреть возможность внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части упрощения установленных процедур применения положений международных стандартов и сертификатов соответствия на материалы и оборудования иностранного производства, используемые в том числе для реализации проектов на арктическом и дальневосточном шельфе Российской Федерации.
4. Предусмотреть меры законодательной поддержки комплексного освоения месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока в части:
 полного использования компонентов добываемого газа при освоении месторождений региона;
 стимулирования развития предприятий переработки газа и газохимии;
 ускорения создания инфраструктуры для использования газа в энергетике и коммунальном хозяйстве.
5. Подготовить предложения по созданию благоприятного инвестиционного климата для добычи метана из угольных платов с целью создания ресурсной базы для дальнейшего социально-экономического развития угледобывающих регионов на основе технологичного и экологически чистого углеводородного сырья и повышения его доступности для населения и коммунально-бытовых потребителей этих регионов.

Полная или частичная перепечатка материалов - только разрешения администрации!