1 стр. из 1

Законодательное обеспечение деятельности магист­рального трубопроводного транспорта охватывает сразу несколько важнейших вопросов. В их числе: направления развития нефтегазового комплекса, динамика внутреннего и внешних рынков энергоносителей, регулирование естественных монополий и поощрение конкуренции, освоение новых регионов и стимулирование экономического роста. Переплетение этих вопросов рождает противоречия и даже конфликты интересов. Это осложняет поиски решений, но не может служить оправданием для ухода от проблемы.

Новые правовые условия

Создание законодательства в области трубопроводного транспорта должно учитывать особенности текущего этапа развития правовой системы в России. Во-первых, это переход к формированию основ отраслевого законодательства. Прежде всего, эта работа направлена на правовое регулирование естественных монополий. В последние годы были приняты законы в области железнодорожного транспорта, электроэнергетики, связи. Несколько ранее был разработан комплекс правовых норм в отношении системы газоснабжения в Российской Федерации. Тем самым создание законодательства в области магистрального трубопроводного транспорта отражает общую линию конкретизации правовой системы.

Другая особенность современного этапа — уточнение, а местами и усиление юридических гарантий работы единого рыночного пространства. На всей территории страны должны действовать нормы, обеспечивающие равные условия для конкуренции и роста экономики. В том числе на основе эффективной работы инфраструктуры. Этой задаче отвечает и проведенная летом прошлого года реформа федеративных отношений и местного самоуправления. В результате возрос объем требований к федеральному законодательству, которое должно обеспечить единство действующих норм и правил. Это относится и к трубопроводному транспорту.

В России накоплен огромный опыт создания и эксплуатации трубопроводных систем. Еще в 1878г. на Апшеронском полуострове был введен в эксплуатацию первый трубопровод протяженностью 12км для перекачки нефти на нефтеперерабатывающие заводы Баку. Проект был разработан знаменитым инженером В.Г. Шуховым.
Сегодня Россия располагает развитой инфраструктурой трубопроводного транспорта. Протяженность магистральных трубопроводов составляет 217 тыс.км, в том числе газопроводных магистралей — 151 тыс.км, нефтепроводных — 46,7 тыс. км и нефтепродуктоводных — 19,3 тыс. км. Транспортировка продукции трубопроводным транспортом достигла 30% общего грузооборота. По системе магистрального транспорта перемещается 100% добываемого газа, свыше 90% добываемой нефти, более 50% продукции нефтепереработки.

В основном эти объекты были введены в эксплуатацию в 70е и 80е гг. XX в. Средний возраст магистральных газопроводов составляет 22 года. Износ основных фондов системы превысил 5%.

Задачи развития инфраструктуры определяются изменением географии добычи углеводородов, программами газификации регионов, а также появлением новых направлений экспортных потоков. Будущие районы добычи углеводородов (Восточная Сибирь, Дальний Восток, полуостров Ямал, Баренцево и Карское моря) удалены от сложившихся центров развития нефтегазовой промышленности. Развитие инте­грационных процессов по направлениям Россия — ЕС и Россия — СНГ приведет к необходимости иметь дополнительные резервные мощности для обеспечения транзита энергоресурсов.

Модернизация и расширение транспортной системы потребуют привлечения значительных инвестиционных ресурсов. По имеющимся оценкам, для развития Единой системы газоснабжения к 2020г. по­требуется ввести в эксплуатацию до 28 тыс. км новых газопроводов.

Новые факторы

Государственное регулирование трубопроводного транспорта должно учитывать многие важнейшие экономические и правовые факторы:
 - обеспечение условий для равной и справедливой конкуренции в нефтегазовом комплексе. Деятельность независимых производителей нефти и газа;
 - обеспечение рационального сочетания видов транспорта при перевозке сжиженного газа, неф­ти и нефтепродуктов;
 - переход к новым стандартам технического регулирования, повышение ответственности в вопросах безопасности, страхования и распределения рисков и т.д.;
 - cоблюдение норм антимонопольного регулирования. Одновременно представляется целесообразным отразить понятие локальной монополии (доминирования на рынке услуг, предоставляемых с использованием контролируемых мощностей).
Все эти вопросы еще раз подчеркивают необходимость наличия законодательного акта в сфере ма­гистрального трубопроводного транспорта.
Строительство новых и реконструкция действующих участков трубопроводов требует мобилизации значительных средств. При этом возможны различные схемы организации финансирования работ, условия привлечения инвестиций эксплуатирующими организациями или собственниками.
Предлагается установить, что развитие ма­гистрального трубопроводного транспорта может ­осуществляться за счет государственных и частных капитальных вложений.
В плане инвестиционной политики государства в сфере трубопроводного транспорта необходимо предусмотреть широкий набор вариантов:
 - формирование перечня инвестиционных проектов;
 - разработка, утверждение и финансирование проектов за счет средств федерального бюджета;
 - предоставление на конкурсной основе государственных гарантий.
 
Следует исходить из того, что инвестиции — это одновременно и контроль. Это влечет за собой вопросы о собственности на новые трубопроводные объекты, порядке их эксплуатации и взаимодействия с другими системами МТТ.

Магистральные трубопроводы могут находиться в государственной, частной и иных формах собственности.

В целях обеспечения государственного контроля установлено, что доля участия Российской Федерации в уставном капитале организаций-собственников магистральных газопроводов должна составлять не менее 50% плюс одна голосующая акция, для магистральных нефтепроводов и неф­тепродуктопроводов в размере не менее 75% от общего количества акций.

Отчуждение акций, находящихся в соб­ственности Российской Федерации, может допускаться только федеральным законом. Доля иностранных физических и юридических лиц в уставном капитале организации-собственника магистрального трубо­провода не должна превышать 2%. Во всех новых проектах доля государства должна быть не менее 50%.

Необходимо законодательно разграничить понятия «собственник» и «эксплуатирующая организация». Исключительно важен и вопрос доступа. Основной принцип — доступ получает производитель продукции. Право доступа может быть переуступлено при продаже определенного объема. Доступ предоставляется по договору.

При ограниченной технической возможности прокачки — необходимо включить принцип пропорциональности.

В настоящее время законодательное регулирование здесь носит ограниченный характер. Согласно части второй статьи 6 закона «О естественных монополиях» право доступа провозглашается равным только при вывозе сырой нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации. Это единственное уточнение отраслевого характера в данном законе. В таком качестве оно может рассматриваться как временное положение до принятия развернутых положений в специальном законе. Подобная организация общих и специальных правовых норм регулирования субъектов естественных монополий уже использована при формировании отраслевого законодательства в электроэнергетике и железнодорожных перевозках.

Право равного недискриминационного доступа должно распространяться и на объекты нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности, присоединенные к системе магистрального транспорта: нефтеперерабатывающие заводы, морские и железнодорожные терминалы и другие объекты отраслевой инфраструктуры.

Законопроектом, подготовленным рабочей группой нашего Комитета, предусмотрены случаи предоставления преимущественного права доступа:
 - в соответствии с вступившими в силу международными договорами и соглашениями;
 - при поставках продукции по регулируемым ценам, в том числе для коммунальных и бытовых нужд.
 
В отношении газопроводов включены еще два основания:
 - при поставках продукции организациям, производящим тепловую и электрическую энергию;
 - инвесторам, осуществившим капитальные вложения в развитие соответствующего магистрального трубопровода.
 
При добыче углеводородов особенно важны гарантии ритмичной работы. Необоснованный отказ от исполнения обязательств по транспортировке приводит к остановке производства и материальным потерям, нарушению условий лицензионных соглашений и утвержденных проектов разработки месторождений. В связи с этим, возможно, нуждается в определении понятие технических возможностей системы и свободных мощностей, а также порядок мониторинга этих параметров и информирования грузоотправителей.

Этот вопрос имеет значение и для случаев технологического присоединения вновь созданных трубопроводов. Условием этого является наличие технической возможности. Критерии наличия или отсутствия технической возможности и правила технологического присоединения должны определяться уполномоченным федеральным органом.

Продолжение вопроса о доступе — это вопрос о тарифах. В законе необходимо отразить основные принципы и правила их расчета: прозрачность, открытость, предсказуемость.

Тариф определяется как единственный вид платежа за услуги по транспортировке продукции по магистральным трубопроводам. Тарифы или их предельный уровень должны утверждаться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на срок не менее года. Также подлежат утверждению правила определения состава расходов, учитываемых при определении тарифов.

Основным принципом определения тарифов на транспортировку является соответствие экономически обоснованных плановых доходов и расходов эксплуатирующей организации. Прозрачность тарифов можно обеспечить требованием о раскрытии информации потребителям услуг. Необходимо предусмотреть возможность введения долгосрочного тарифа на срок не менее трех лет.

Очень важной является тема установления тарифов и порядка возмещения затрат инвесторам. Методы расчета тарифов должны учитывать совершенные инвестиции в строительство или приобретение объектов систем магистрального транспорта. Должен быть определен порядок установления и использования инвестиционной тарифной составляющей.

Возмещение капитальных вложений в сфере магистрального трубопроводного транспорта собственнику магистрального транспорта может предусматриваться следующими способами: возможность учета расходов в структуре тарифа либо установление с согласия потребителя услуг надбавки к тарифу.

Лицам, не являющимся собственниками магистральных трубопроводов, возврат капиталовложений может осуществляться путем снижения тарифа на транспортировку продукции либо иным способом, преду­смотренным договором.

В законе должны быть отражены вопросы стандартов качества транспортируемой продукции и ответственность грузоотправителей за нарушение таких стандартов. Одним из таких решений видится Банк качества продукции как механизм, компенсирующий различия в качестве сдаваемой на перекачку продукции. Он может быть установлен в отношении отдельных маршрутов магистрального трубопровода при условии заключения многостороннего договора со всеми потребителями услуг по конкретному маршруту. Данный вид расчетов не подлежит учету в тарифах на транспортировку.

Следует принимать во внимание, что введение Банка качества без соответствующей дифференцированной системы налогообложения добычи полезных ископаемых будет представлять собой дискриминационный подход к организациям, осуществляющим добычу углеводородного сырья в сравнительно худших горно-геологических условиях.

Отдельные главы будущего закона должны быть посвящены вопросам эксплуатации магистральных трубопроводов, промышленной и экологической безопасности, ответственности сторон, порядку возмещения вреда и разрешению споров.

Отдельная глава необходима для земельных отношений. Она дополнит общие нормы земельного законодательства положениями о порядке использования земельных участков, необходимых для размещения объектов трубопроводного транспорта и охранных зон.

Законопроект должен быть максимально вписан в существующую законодательную систему, чтобы без необходимости не вторгаться в смежные области. Одновременно с этим детализация ряда вопросов будет передана уполномоченным органам исполнительной власти — на уровень соответствующих подзаконных актов.

Несколько слов о международных аспектах функционирования магистрального трубопроводного транспорта. На экспорт­ных направлениях существует необходимость дополнительного регулирования ряда вопросов по трансграничным трубопроводам. Например, обмен информацией и порядок взаимодействия в случаях чрезвычайных происшествий.

Также следует учитывать обязательства России по действующим международным соглашениям и перспективы новых международных обязательств. В частности, речь идет о Договоре к Энергетической Хартии, в связи с которым потребуют уточнения нормы в отношении использования транзитных мощностей. Другой аспект связан с продвижением интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Соглашение о формировании Единого Экономического Пространства, подписанное президентами Белоруссии, Казахстана, России и Украины в сентябре 2003г., предусматривает «стыковку» инфраструктурных комплексов четырех стран. Одним из центральных вопросов станут взаимные поставки и транзит энергоносителей. Все эти вопросы также должны найти отражение в законопроекте.

Полная или частичная перепечатка материалов - только разрешения администрации!