1 стр. из 1

В начале февраля в Мариинском дворце прошла научно-практическая конференция Terra Maritima «Береговые зоны: проблемы законодательства». Конференция была организована санкт-петербургской общественной организацией содействия сохранению окружающей природной среды и устойчивому развитию «КЕ Ассоциация» и выставочным объединением «РЕСТЕК». Она состоялась при поддержке правительства Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Морского Совета при правительстве Санкт-Петербурга.

Россия — единственная из европейских стран, не имеющая отчетливо сформулированной политики в сфере охраны и управления ресурсами прибрежной зоны. Большинство проблем и конфликтов, возникающих при их использовании, связаны именно с тем, что прибрежная зона не рассматривается как самостоятельный и целостный объект управления.

Целью состоявшейся конференции было обсуждение спектра проблем правового регулирования природопользования, охраны и защиты морских побережий и Концепции законодательства Российской Федерации в области охраны, защиты и использования береговых зон.

«Береговое законодательство, каким ему быть?»

Так назывался доклад А. К. Щукина, председателя правления санкт-петербургской общественной организации содействия сохранению окружающей природной среды и устойчивому развитию «КЕ Ассоциация». Приводим некоторые выдержки из этого доклада.

«В мире найдется немного стран, способных соперничать с Россией не только по абсолютной длине береговой линии морских побережий (более 60 тыс. км), но и по разнообразию типов экосистем прибрежной зоны. Более 10% населения Российской Федерации проживает на побережье морей и океанов. Большая часть этих людей — жители крупных городов, таких как Мурманск, Владивосток, Новороссийск, Калининград и Санкт-Петербург.

Побережья морей и океанов России привлекательны, однако не только с точки зрения их дальнейшего освоения человеком, но и как территории исключительного природного богатства и разнообразия. Сотни и тысячи километров российского побережья оказались не затронутыми активной хозяйственной деятельностью в годы советской власти. В результате сохранились ценнейшие природные комплексы, многие из которых были заповедованы.

Следует отметить, что хорошая сохранность береговых экосистем характерна не только для арктического побережья, но и для отдельных участков таких освоенных регионов, как Калининградская и Ленинградская области, Краснодарский край.

В настоящее время побережье России — это:

 -  15 существующих государственных природных заповедников и 2 национальных парка общей площадью более 12 млн. гектаров;
 -  15 планируемых государственных природных заповедников общей площадью более 7 млн. гектаров;
 -  сеть особо охраняемых природных территорий, подпадающих под защиту в соответствии с ратифицированной Российской Федерацией Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве места обитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.).
 
Однако только три государственных природных заповедника в стране были созданы специально для охраны природных комплексов морских берегов или населяющих их видов: Дальневосточный морской, Командорский и остров Врангеля. Очень редко охрана морских берегов и береговых ресурсов рассматривается при разработке региональных схем природопользования.

В последние десятилетия значительно возросла антропогенная нагрузка на морские берега: увеличился сброс загрязняющих веществ в море через реки, сокращается численность многих береговых видов из-за хозяйственного освоения территории. Происходящая переориентация транспортных потоков вызывает новое освоение берегов ряда морей, увеличивается добыча углеводородного сырья на континентальном шельфе.

Одновременно с этим морские побережья остаются источником развития опасных природных явлений, что вынуждает предпринимать на государственном уровне меры по их защите, устанавливать специальные требования к природопользованию и строительству на них.

В значительном числе стран мира с начала двадцатого столетия выделяется самостоятельная, береговая зона, действует специальное Береговое законодательство, которое регулирует вопросы природопользования, охраны и защиты береговых ресурсов.

В течение минувшего десятилетия Советом Европы приняты модельный Береговой закон и Кодекс хорошей практики в области берегового управления, зафиксировавшие современный уровень правового регулирования в сфере использования, охраны и защиты морских берегов.

В действующем законодательстве Российской Федерации понятие «береговая зона» отсутствует. Однако правовые нормы включают определение понятия «прибрежной полосы» как территории, прилегающей к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Правовой режим прибрежной полосы — комплексное правовое образование, которое формируется земельным, водным, природоохран­ным и иным законодательством Российской Федерации.

Недостатком действующего федерального законодательства в России является раздельное рассмотрение вопросов правового регулирования для различных видов природных ресурсов в соответствующем специализированном законодательстве. В результате, государственный контроль, учет, охрана, защита и использование отдельных видов береговых ресурсов находятся в компетенции различных государственных органов.

В действующем законодательстве не определены с достаточной полнотой полномочия и компетенция органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в связи с управлением береговой зоной и береговыми ресурсами. Как следствие, использование различных видов природных ресурсов в пределах одного участка береговой зоны может входить в компетенцию органов государственного и муниципального управления различного уровня, что затрудняет планирование мероприятий по использованию и охране берегов.

Несмотря на проходящий процесс приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными нормами, во многих случаях региональные правовые акты, затрагивающие вопросы использования, охраны и защиты прибрежной полосы морей, продолжают противоречить федеральному законодательству. Не решен в полной мере вопрос о разграничении полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней в указанной сфере.

При разработке Берегового законодательства Российской Федерации была поставлена единственная цель — экологически, социально и экономически устойчивое развитие прибрежных территорий страны. Были сформулированы задачи береговой политики Российской Федерации:
 -  сохранить экологическую связь, биологическое разнообразие и специфические прибрежные и морские процессы;
 -  защитить экологическое качество прибрежных территорий;
 -  способствовать сохранению традиционного землепользования на прибрежных территориях;
 -  сохранить культурное и историческое наследие;
 -  обеспечить устойчивое экономическое развитие;
 -  гарантировать защиту и охрану природных объектов и ресурсов.
 
Вместе с тем исторически сложилось так, что российской правовой системе не знакомо рассмотрение морского берега как отдельного объекта окружающей природной среды, имеющего специфические свойства и требующего специального правового регулирования.

В силу специфики морского берега, включающего водный объект, его дно, прилежащий земельный участок и недра, представляется рациональной организация управления природопользованием в пределах береговой зоны на комплексной основе. В связи с этим целесообразно рассматривать береговые отношения, то есть отношения по поводу охраны, защиты и использования морских берегов, в рамках отдельной отрасли природно-ресурсного блока берегового права.

Береговое законодательство России должно создать правовые основы для существования целого ряда специфических институтов:
 -  права собственности на береговую зону и ресурсы прибрежных территорий;
 -  права пользования участками береговой зоны и ресурсами прибрежных территорий;
 -  государственного управления в области использования, охраны и защиты береговой зоны и ее ресурсов;
 -  экономического механизма приро-допользо­вания в береговой зоне;
 -  лицензирования права пользования участками береговой зоны и ресурсами прибрежных территорий;
 -  механизма разрешения споров в рассматриваемой сфере;
 -  выполнения международных обязательств в береговой сфере.
 
Ряд вопросов должен быть урегулирован путем издания постановлений Правительством Российской Федерации. Предполагается, что постановления Правительства РФ, определяющие границы береговой зоны, будут издаваться для отдельных морей или для каждого прибрежного субъекта Федерации.

Правительством РФ должны быть определены структура и задачи федерального органа государственного управления в области охраны, защиты и использования береговой зоны и береговых ресурсов. Некоторые другие вопросы будут тоже регулироваться нормативно-правовыми актами указанного федерального органа.

После принятия Берегового кодекса Российской Федерации в установленном порядке и с вступлением его в законную силу субъектам Российской Федерации целесообразно включить соответствующие положения в договор о разграничении предметов ведения с Федерацией.

Актуальной является также разработка законодательных актов субъектов Российской Федерации в данной сфере. Даже сейчас, при всем несовершенстве действующего федерального законодательства, имеют место попытки разработки подобных региональных актов, например в Краснодарском крае и Калининградской области.

В заключение доклада хотелось перечислить некоторые основополагающие направления развития береговой политики Российской Федерации на ближайшие годы.

1. Морские берега должны использоваться и охраняться в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивая экономическое, социальное и экологическое благополучие населения.
2. Отношения по поводу морских берегов должны регулироваться Береговым законодательством путем установления правовых основ использования, охраны и защиты береговых объектов.
3. Регулирование береговых отношений должно осуществляться с учетом представлений о морском береге как совокупности земли, водных объектов, недр, лесной растительности, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющих важное экологическое, экономическое и социальное значение».

«Развитие прибрежных территорий города»

С таким сообщением выступил заместитель председателя Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга В. Н. Зенцов.

«Для нашего города тема развития прибрежных территорий очень актуальна, поскольку Петербург, в отличие от других городов, возник в силу волевого решения. И 300 лет развития города — это история борьбы с природой. За это время намыто порядка 3,5 тыс. га территорий, на которых и сегодня ведется строительство, а береговая линия Петербурга простирается на 245 км.

В период с 1995 по 1996 гг. была разработана углубленная схема зонирования побережий Санкт-Петербурга, утвержденная правительством города. Это первая попытка определить функциональное назначение прибрежных территорий». Далее докладчик привел некоторые цифры по использованию территорий Петербурга сегодня и их изменение с введением нового Генерального плана города (табл.).

В планах Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга — проведение инженерной подготовки и формирование морской панорамы города (для этого привлекаются силы ведущих архитекторов). «Сегодня, — отмечает В. Н. Зенцов, — важно решить две задачи: во-первых, обеспечить максимальную защиту прибрежных территорий, во-вторых, разработать программу эффективного развития этих территорий, а это в свою очередь должно быть обязательно отражено в градостроительных документах по застройке города. Ведь нарушить хрупкое экологическое равновесие очень легко, тем более, что прибрежные территории для многих являются лакомым кусочком».

Полная или частичная перепечатка материалов - только разрешения администрации!