1 стр. из 1

С принятием в 2005 г. федерального закона о концессионных соглашениях  начался период государственно-частного партнерства в нашей стране. Концессии являются  одним из перспективных направлений государственно-частного партнерства в сфере платных автодорог и городского транспорта, портов и аэропортов, железнодорожных объектов.

Идея  государственно-частного партнерства при реализации крупных дорогостоящих объектов не нова. Концессии как форме хозяйственной деятельности уже более 150 лет. Еще в XIX веке в России, США, странах Европы механизм концессии использовался при строительстве железных и шоссейных дорог, освоении полезных ископаемых и т. д. Концессионные соглашения и договоры находили применение в деятельности местных органов власти. В частности, в России в начале XX в. они использовались для решения коммунальных проблем губернских и уездных городов.

В течение последних 20 лет концессии стали важным элементом экономического развития более чем в 50 странах мира. Они активно используются в Латинской Америке, Тихоокеанском регионе, Юго-Восточной Азии, в Центральной и Восточной Европе, бывших советских республиках. Так, например, в Польше, Венгрии, Чехии, Румынии реализуются масштабные проекты на концессионной основе, в том числе с привлечением иностранного капитала, с участием международных финансовых институтов.

Следует заметить, что если во всем мире партнерство частного бизнеса и государства называют частно-государственным партнерством (Private & Public Partnership), то в нашей стране — государственно-частным партнерством, ставя на первое место интересы государства. Заметим, что  термин «государственно-частное партнерство» законодательно нигде не закреплен, хотя и используется чиновниками различных уровней власти. Анализ мирового опыта показывает, что механизм государственно-частного партнерства применяется обычно в тех сферах деятельности, в которые частный бизнес не хочет вкладывать свои капиталы из-за экономической непривлекательности. Государство само принимает участие в этой деятельности, предоставляя частному бизнесу для снижения риска какие-либо субсидии или гарантии и делая реализацию проекта привлекательной для частного капитала. Мировой опыт показывает, что государство играет роль гаранта экономической эффективности реализации проекта и готово, в случае необходимости, возместить частному капиталу его затраты. Закон РФ «О концессионных соглашениях» предусматривает только права концедента (государства) и ничего не говорит о тех обязательствах, которые государство должно взять на себя по гарантированной экономической эффективности инвестиций. Концедент гарантирует только права концессионера в случае неблагоприятного для него изменения законодательства, что конечно, актуально, учитывая значительную продолжительность периода действия концессионного соглашения, однако не решает вопроса возврата инвестиций.

Механизм концессий сегодня планируется использовать чуть ли не во всех сферах деятельности. В ЖКХ концессионные соглашения распространяются на системы коммунальной инфраструктуры, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов,  освещение территории городских и сельских поселений, а также на объекты, предназначенные для  благоустройства территорий. В отношении морских и речных портов концессии охватывают гидротехнические сооружения, а также объекты производственной и инженерной  инфраструктуры. Предлагается заключение концессионных соглашений в отношении морских, речных, ледокольных судов, паромных переправ и доков. На концессионной основе планируется развитие авиационного, трубопроводного, автомобильного и железнодорожного транспорта и т. д.

Складывается впечатление, что частенько, предлагая реализацию того либо иного проекта на концессионной основе, государство в лице представителей федеральной или же местной власти не очень представляет механизм реализации государственно-частного партнерства, свои функции и задачи.  В целый ряд отраслей частный бизнес готов вложить свои средства, видит экономическую привлекательность их реализации, а государство желает быть полноправным партнером, имеющем свою долю прибыли, а не гарантом экономической эффективности проекта. На наш взгляд, необходимо разработать механизм реализации государственно-частного партнерства, более четко определить права и обязанности сторон и обозначить область применения таких договоров: в каких случаях  для реализации проекта необходимо государственно-частное партнерство, а в каких государство может отдать ту или иную сферу бизнеса в частные руки, а свою долю прибыли получить в виде налогов.

Сказывается также недостаточность правовой базы, отсутствие квалифицированных кадров на местах и методических рекомендаций по подготовке концессионных соглашений.  Минтрансом разработаны три десятка типовых концессионных соглашений на строительство различных объектов транспортной инфраструктуры, однако этого явно  недостаточно для  подготовки и заключения масштабных и долгосрочных договоров. Целый ряд вопросов, касающихся государственно-частного партнерства, сегодня требует серьезной доработки.

Для примера рассмотрим, какие сегодня  существуют препятствия для применения механизма концессий в сфере строительства и реконструкции объектов транспортной инфрастуктуры железных дорог. Наиболее существенным из них является то, что закон о концессиях, принятый в 2005 г.для решения некоторых проблем, «опоздал» по крайней мере на 2 года. В 2003 г. в результате реформы железнодорожного транспорта  и административной реформы органов власти упразднено Министерство путей сообщения (МПС России), долгие годы представлявшее интересы государства при эксплуатации железнодорожных объектов нашей страны. Вновь созданный единый хозяйствующий субъект, владелец инфраструктуры ОАО «РЖД», является коммерческой организацией. Возникает вопрос, «кому будут передаваться объекты после окончания срока концессии?».

Согласно принятому Закону о Концессионных соглашениях, в качестве концедента выступает государство, от имени которого действует правительство (уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти), либо субъект Российской федерации (уполномоченный им орган), либо муниципальное образование (уполномоченный им орган), а концессионером является  лицо (юридическое,  индивидуальный предприниматель, простое товарищество), получающее от концедента соответствующие активы и права. На этапе подготовки, заключения и действия договора концессии интересы государства должно представлять Министерство транспорта РФ, однако после окончания срока концессионного соглашения оно не может принять объекты концессионного соглашения на свой баланс и обеспечить их дальнейшую эксплуатацию, так как эксплуатация транспортных объектов не является задачей Министерства транспорта РФ и оно не имеет в своем составе соответствующих подразделений. Начиная с 2003 г. в результате реформирования у нас в стране нет государственных железных дорог. ОАО «РЖД» является не государственным, а самостоятельным коммерческим предприятием, таким же акционерным обществом, как  многие другие, и не может выступать от лица государства, а только может быть одним из претендентов на заключение концессионного соглашения, т. е. потенциальным концессионером. Отсюда следует, что рано или поздно возникнет необходимость в создании государственной структуры, которая будет заниматься в дальнейшем эксплуатацией транспортных объектов, находящихся в государственной собственности, и которой после окончания срока концессии концессионер будет передавать объекты концессионного соглашения.

Именно по изложенной причине,  на наш взгляд, в настоящее время реализация механизма концессий возможна только применительно к строительству новых объектов транспортной инфраструктуры, а не к их реконструкции.  Этот вывод подтверждается пунктом 4 статьи 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях», гласящий, что объект концессионного соглашения, подлежащий реконструкции, на момент заключения концессионного соглашения должен находиться в собственности концедента и быть свободным от прав третьих лиц.

Поскольку ОАО «РЖД» является коммерческой организацией, отсутствует возможность осуществления  реконструкции, завершения строительства объектов (в том числе железнодорожных путей как общего, так и не общего пользования), включенных в его уставный капитал, посредством концессионных соглашений. Относительно указанных объектов возможны только иные гражданско-правовые отношения.

Согласно закону, концессионным соглашением должна предусматриваться плата, вносимая концессионером концеденту в период эксплуатации объекта концессионного соглашения.

Плата по концессионному соглашению может производиться как в виде фиксированных платежей, вносимых в бюджет соответствующего уровня, так и в виде установленной доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Закон предусматривает, также такую форму оплаты, как передача концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера.

На наш взгляд,  следует разработать рекомендации по определению вида платежей по концессионному соглашению дифференцированно от вида объекта концессионного соглашения. Так, например, построенный на концессионной основе вокзал после окончания срока концессии муниципалитет может взять себе на баланс как объект и сдавать его в аренду разным предприятиям, а вот суперважный в определенном сегменте рынка в данный момент путь необщего пользования по истечении договора концессии может оказаться убыточным (например, в связи с истощением месторождения, к которому он был построен в свое время, и, как следствие, резкое снижение объемов перевозок), и содержать его за счет государства будет иметь смысл только для решения социальных вопросов (например, для осуществления пассажирских перевозок, которые всегда убыточны). В этом случае следует в качестве платежей по концессионному соглашению предусмотреть фиксированную оплату.

В заключение хочется отметить, что принятие закона о концессионных соглашениях и разработка форм типовых договоров, безусловно, шаг вперед, однако сам механизм государственно-частного партнерства в целом и концессионных соглашений как перспективного направления государственно-частного партнерства в частности требуют значительной доработки.n

Литература
1. Федеральный закон РФ «О концессионных соглашениях» от 13.07.2005 г. №115-ФЗ.
2. Концессии полтора века назад. // Газета «Волжская Коммуна», №203 (27.12.2001).
3. Транспортная инфраструктура и новые технологии. // Материалы франко-российского семинара. — СПб, 2002.
4. «Перспективы развития транспорта». Выступление министра транспорта Левитина Р. Ф.  на конференции ПГУПС. — СПб, 2006.

Полная или частичная перепечатка материалов - только разрешения администрации!